Szacowanie wartości zamówienia w projekcie unijnym – praktyczne zasady
Szacowanie wartości zamówienia w projekcie unijnym to obowiązkowa czynność poprzedzająca wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia w ramach wydatków kwalifikowanych. W praktyce oznacza ustalenie z należytą starannością przewidywanego wynagrodzenia wykonawcy bez podatku VAT i w oparciu o aktualne dane rynkowe, sumowanie zamówień tożsamych oraz właściwie ustalony horyzont czasowy.
Błędy w szacowaniu są jedną z najczęstszych przyczyn korekt finansowych, dlatego beneficjenci powinni traktować ten etap jako element zarządzania ryzykiem finansowym projektu, a nie wyłącznie formalność dokumentacyjną.
Czym jest szacowanie wartości zamówienia i dlaczego ma znaczenie
Wartość szacunkowa zamówienia to ustalone z należytą starannością przewidywane wynagrodzenie wykonawcy netto (bez podatku od towarów i usług), obejmujące wszystkie świadczenia objęte przedmiotem zamówienia, w tym opcje, wznowienia, świadczenia uzupełniające oraz nagrody przewidziane w konkursie.
W projektach finansowanych ze środków UE prawidłowe oszacowanie wartości pełni trzy zasadnicze funkcje:
-determinuje tryb udzielenia zamówienia (rozeznanie rynku, zasada konkurencyjności, ustawa Prawo zamówień publicznych),
– wyznacza obowiązki w zakresie publikacji ogłoszeń (m.in. w Bazie Konkurencyjności),
– stanowi podstawę oceny kwalifikowalności wydatku przez instytucję udzielającą wsparcia.
Konsekwencje nieprawidłowości są wymierne. Zgodnie z taryfikatorem korekt finansowych (rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych), nieuprawnione zaniżenie wartości zamówienia w celu uniknięcia stosowania właściwych procedur może skutkować korektą sięgającą 100% wartości wydatku. To bezpośrednie ryzyko utraty dofinansowania w danej pozycji budżetowej.
Podstawy prawne i wytyczne mające zastosowanie
Szacowanie wartości zamówienia w projekcie UE regulują równolegle przepisy krajowe oraz wytyczne horyzontalne. Zakres ich stosowania zależy od statusu beneficjenta (czy jest zamawiającym w rozumieniu PZP) oraz wartości i charakteru zamówienia.
Najistotniejsze akty i dokumenty:
– Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (art. 28–36 dotyczące szacowania wartości),
– Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 (sekcja dotycząca zasad konkurencyjności i rozeznania rynku),
– Wytyczne dotyczące udzielania zamówień w ramach EFRR, EFS+ i FS,
– regulaminy wyboru projektów oraz umowa o dofinansowanie dla danego programu.
Beneficjenci spoza sektora finansów publicznych co do zasady nie stosują ustawy PZP, lecz są zobowiązani do przestrzegania zasady konkurencyjności wynikającej z Wytycznych. Aktualne brzmienie tych dokumentów można zweryfikować w bazie wiedzy publikowanej na portalu Funduszy Europejskich.
Zasada należytej staranności w praktyce
Ustawodawca posługuje się pojęciem „należytej staranności” bez sztywnej definicji metodologicznej. W praktyce kontrolnej za prawidłowe uznawane jest szacowanie oparte na co najmniej jednej z następujących metod:
– analiza cen z co najmniej trzech zapytań ofertowych skierowanych do potencjalnych wykonawców [wymagane minimum 2 ważne oferty],
– analiza cen z publicznie dostępnych cenników, ofert handlowych, katalogów produktowych,
– analiza umów zawartych przez beneficjenta lub inne podmioty na zamówienia tożsame w okresie ostatnich 12 miesięcy,
– analiza wyników wcześniej przeprowadzonych postępowań na zamówienia analogiczne,
– analiza danych z publicznych baz, w tym ogłoszeń w Bazie Konkurencyjności oraz biuletynach zamówień publicznych.
Kluczowe jest udokumentowanie procesu. Notatka z szacowania wartości zamówienia powinna wskazywać metodę, źródła danych (wraz z datami), przyjęte założenia oraz wynik końcowy. Brak takiej dokumentacji nawet przy prawidłowo ustalonej wartości jest najczęściej kwestionowany podczas kontroli ex post.
Sumowanie zamówień tożsamych – najtrudniejszy element szacowania
Najczęstszą przyczyną korekt finansowych w obszarze szacowania jest nieuprawniony podział zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania właściwej procedury. Aby tego uniknąć, beneficjent musi zsumować wartości wszystkich zamówień tożsamych planowanych do udzielenia w okresie referencyjnym.
Kryteria tożsamości zamówienia
Zamówienia uznaje się za tożsame, jeżeli łącznie spełniają trzy kryteria:
– tożsamość przedmiotowa: dotyczą dostaw, usług lub robót budowlanych tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu,
– tożsamość podmiotowa: mogą być zrealizowane przez tego samego wykonawcę (istnieje krąg wykonawców zdolnych do realizacji całości),
– tożsamość czasowa: możliwe jest ich udzielenie w przewidywalnym, zbliżonym horyzoncie czasowym.
Przykład praktyczny: zakup pięciu komputerów w styczniu, dwóch laptopów w marcu i serwera w czerwcu, finansowanych z tego samego projektu, należy traktować jako jedno zamówienie na sprzęt komputerowy. Sumowanie obejmuje wartości netto wszystkich pozycji, a wynik determinuje procedurę zakupową dla całości.
Okres referencyjny
Dla zamówień finansowanych w ramach projektu UE okresem referencyjnym jest co do zasady cały okres realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie. Oznacza to, że beneficjent na etapie planowania zakupów powinien przewidzieć wszystkie tożsame zamówienia w całym horyzoncie projektu, a nie wyłącznie w bieżącym roku budżetowym.
Najczęstsze błędy w szacowaniu wartości zamówienia
Doświadczenia z kontroli prowadzonych przez instytucje pośredniczące oraz NIK wskazują na powtarzalny katalog nieprawidłowości:
– sztuczny podział zamówienia, odrębne szacowanie pozycji, które stanowią funkcjonalną całość,
– pominięcie podatku VAT w sytuacji, gdy beneficjent nie ma prawa do jego odliczenia (VAT jest wtedy kwalifikowalny i powinien być uwzględniony w analizie kwalifikowalności, choć szacowanie samej wartości zamówienia odbywa się w kwotach netto),
– oparcie szacowania na jednym źródle np. wyłącznie na ofercie jednego dostawcy,
– brak aktualizacji szacunku – wykorzystywanie danych sprzed kilkunastu miesięcy w okresie wysokiej inflacji,
– nieuwzględnienie zamówień uzupełniających, opcji lub wznowień przewidzianych w umowie,
– brak dokumentacji procesu szacowania.
Każda z tych nieprawidłowości może zostać uznana za naruszenie skutkujące korektą finansową. Skala korekty zależy od charakteru naruszenia i jego wpływu na zachowanie zasad konkurencyjności.
Kiedy konieczna jest aktualizacja szacowania zamówienia?
Wartość szacunkowa zamówienia powinna być aktualna na moment wszczęcia postępowania. W praktyce instytucje przyjmują, że dane stanowiące podstawę szacowania nie powinny być starsze niż [art. 36 ust. 2 PZP.]:
– 3 miesięcy dla dostaw i usług,
– 6 miesięcy dla robót budowlanych (z uwagi na cykle inwestycyjne).
Dokumentowanie procesu szacowania
Z perspektywy kontrolnej dokumentacja jest równie istotna jak sam wynik szacowania. Rekomendowany zakres dokumentów obejmuje:
– notatkę służbową lub protokół z szacowania wartości zamówienia,
– zapytania ofertowe skierowane do wykonawców wraz z otrzymanymi odpowiedziami,
– wydruki cenników, ofert publicznych, zrzuty ekranu z datami,
– kalkulacje pomocnicze (arkusze, zestawienia),
– uzasadnienie wyboru metody szacowania,
– wskazanie osoby odpowiedzialnej oraz daty sporządzenia.
Dokumenty te powinny być przechowywane zgodnie z okresem archiwizacji wskazanym w umowie o dofinansowanie co do zasady przez okres trwałości projektu oraz dodatkowe lata wynikające z przepisów o pomocy publicznej.
Szacowanie a budżet wniosku o dofinansowanie
Szacowanie wartości zamówienia jest powiązane, ale nie tożsame z kalkulacją kosztów na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Na etapie wnioskowania beneficjent przedstawia uzasadnienie wysokości kosztów, najczęściej w oparciu o oferty wstępne, cenniki lub doświadczenia z poprzednich projektów. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie, przed wszczęciem postępowania zakupowego, należy ponownie przeprowadzić szacowanie zgodnie z zasadami opisanymi powyżej.
Rozbieżność między wartością z wniosku a wartością z szacowania nie jest automatycznie nieprawidłowością. Wynika z naturalnej zmiany warunków rynkowych. Istotne jest, aby wartość zakontraktowana mieściła się w limicie wydatku kwalifikowanego, a procedura zakupowa była adekwatna do wartości szacunkowej. Praktyczne wsparcie w przygotowaniu budżetu zapewniają wyspecjalizowane usługi doradcze w zakresie dotacji.
Szacowanie w zamówieniach mieszanych i częściowych
W przypadku zamówień, których przedmiot obejmuje różne kategorie świadczeń (np. dostawa sprzętu wraz z usługą wdrożenia i szkoleniem), wartość zamówienia ustala się łącznie, a tryb postępowania określa się według kategorii dominującej wartościowo. Dopuszczalny jest podział zamówienia na części, jeżeli wynika to z obiektywnych przesłanek np. specjalizacji rynku wykonawców pod warunkiem, że suma wartości wszystkich części stanowi podstawę określenia procedury dla całego zamówienia.
Podział na części może zwiększać udział małych i średnich przedsiębiorstw w postępowaniu, co jest zgodne z polityką horyzontalną UE. Nie zwalnia jednak z obowiązku sumowania wartości części dla celów ustalenia trybu.
Praktyczne rekomendacje dla beneficjentów
Z perspektywy zarządzania projektem UE warto wdrożyć następujące rozwiązania organizacyjne:
– przygotowanie harmonogramu zamówień na początku projektu z identyfikacją zamówień tożsamych,
– wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za szacowanie i dokumentowanie procesu,
– stosowanie wystandaryzowanego szablonu notatki z szacowania,
– bieżące monitorowanie cen rynkowych w kluczowych kategoriach zakupowych,
– konsultowanie z opiekunem projektu w instytucji wątpliwości interpretacyjnych przed wszczęciem postępowania,
– archiwizowanie pełnej dokumentacji w sposób umożliwiający jej szybkie udostępnienie podczas kontroli.
Wdrożenie tych zasad istotnie ogranicza ryzyko korekt finansowych i zapewnia płynność rozliczania projektu.
Jeżeli planują Państwo ubiegać się o dofinansowanie lub realizują projekt wymagający przeprowadzenia postępowań zakupowych zgodnie z zasadą konkurencyjności, warto wcześniej zweryfikować kwalifikowalność inwestycji, terminy naborów oraz obowiązujące progi. W tym celu można skorzystać z wyszukiwarki dotacji, sprawdzić dostępne dotacje w bazie aktualnych naborów lub nawiązać kontakt z ekspertem dotacje-online.pl.
